A presença de mulheres e de pessoas negras em cargos de alto escalão do serviço público brasileiro aumentou ao longo do tempo, mas ainda é pequena. Segundo pesquisadores, entre 1999 e 2025, os homens ocuparam 75% dos cargos de direção no setor e as pessoas brancas, 78%. No período, pretos e pardos eram, respectivamente, cerca de 3% e 14%.
As informações fazem parte de três estudos que integram a pesquisa Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento, conduzida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria com a entidade civil Movimento Pessoas à Frente e com a Fundação Lemann.
Ao divulgar os dados, nesta terça-feira (16), os pesquisadores destacaram que, embora estejam conquistando espaço crescente, as mulheres e os negros em geral continuam sub-representados no alto escalão do serviço público. Segundo eles, os avanços, principalmente entre as mulheres, que, hoje, já ocupam perto de 40% dos cargos de direção, se intensificaram a partir de 2022, mas ainda não refletem a pluralidade da sociedade brasileira.
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A maior diversidade é constatada justamente em ministérios como o da Igualdade Racial e das Mulheres. Além disso, para os pesquisadores, as indicações de pessoas de fora do serviço público têm funcionado como um dos caminhos para mais diversidade, já que mulheres e pessoas negras aparecem com mais frequência entre os ocupantes recrutados externamente. Tipo de contratação que, segundo os pesquisadores, foi majoritária até por volta do ano de 2004, quando passou a cair consistentemente, principalmente devido a leis que passaram a exigir percentuais mínimos de servidores de carreira nas chefias.
Paradoxalmente, a constatação do impacto do recrutamento externo para oxigenar a burocracia estatal e acelerar o processo de promoção das igualdades de raça e gênero no serviço público se choca com o mito de que, para escalar o cume do setor, bastaria ter uma indicação política.
Segundo um dos estudos apresentados nesta terça-feira, As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira, no período analisado (1999-2025), o alto escalão do setor público federal foi majoritariamente ocupado por servidores públicos concursados. Estes eram 63% do pessoal lotado nos antigos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial, como secretarias executivas ou especiais e presidências ou diretorias de entidades autárquicas, entre outros. Destes, 75% já tinham experiência prévia no setor público antes de assumir a função de direção; 86% completaram o ensino superior (embora apenas 10% tivessem pós-graduação) e 16% estavam formalmente filiados a um partido político.
Um segundo estudo, Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023, demonstra que, quando se observa a duração de episódios em um órgão e cargo específicos, a permanência é mais curta: 57% duram até dois anos e 37% se encerram já no primeiro ano. A trajetória na liderança, porém, vai bem além disso. Entre as pessoas que assumem a direção, 79% seguem em posições dirigentes em outro órgão após dois anos, 55% após quatro e cerca de 20% depois de dez anos. Além disso, 80% dos servidores que deixam um cargo de direção continuam no setor público no ano seguinte.
Outro fato que chamou a atenção dos pesquisadores é que, no âmbito federal, 44% dos dirigentes que deixam um determinado órgão público retornam a ele em algum momento – fenômeno que os estudiosos apelidaram de “efeito bumerangue”.
“Esses índices demonstram que uma parte considerável do que é entendido como rotatividade corresponde, na verdade, à circulação dessas lideranças dentro do próprio Estado, com ganho de experiência acumulada”, apontam os estudos, sugerindo a existência de uma elite burocrática capaz de acumular memória institucional e profissionalizar a gestão tecnicamente. Até porque, em média, os ocupantes dos antigos cargos DAS-5 tinham, em média, oito anos e quatro meses de experiência prévia em cargos comissionais, e os de nível 6, nove anos e meio, evidenciando que, na maioria das vezes, a subida ao topo é gradual.
Coordenador-geral do projeto de pesquisa e autor do terceiro estudo, Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal, o técnico de planejamento e pesquisa do Ipea Felix Lopez destacou a importância dos achados.
“Toda discussão sobre capacidade estatal passa, em algum momento, por sabermos quem governa a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições dirigentes”, afirmou Lopez. Para ele, os resultados dos três estudos indicam uma realidade muito mais complexa e, em muitos aspectos, interessantes, do que o senso comum pressupõe.
“No ponto mais alto da burocracia [federal] há um ponto de convergência entre as demandas da autoridade política e o funcionamento cotidiano do Estado”, acrescentou Lopez. “Geralmente, os debates sobre os cargos públicos transitam entre dois extremos. De um lado, a concepção dos cargos como um cimento de coalizão política e trocas partidárias, preenchidas por aliados sem experiência, em detrimento de eficiência e continuidade administrativa. No outro extremo, em especial no Executivo federal, celebra-se o mérito de uma burocracia essencialmente técnica e profissional que formula e implementa políticas independentemente de pressões políticas de plantão. O problema é que nenhuma dessas duas imagens se aproxima de uma realidade que é muito mais complexa.”
As versões finais dos três estudos apresentados hoje vão ser publicadas em breve em uma edição temática do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi) dedicada ao tema Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil, que vai ser disponibilizado no site do Ipea.
De acordo com a responsável pela Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest), do Ipea, Luseni Aquino, as três análises se inserem em um amplo debate sobre lideranças e capacidades estatais no Brasil.
“Pessoas e lideranças são fundamentais na administração pública. Não só pelo seu papel na sustentação da máquina pública e dos processos de políticas públicas, mas também pelo seu potencial como atores de inovação e transformação do Estado. Acho que esta é uma chave cada vez mais relevante ao pensarmos gestão pública”, enfatizou Luseni.
